共享单车领域市场准入问题引发社会关切，地方政府对共享单车的准入管理存在理解偏差。

　　2.专家王静教授分析认为，共享单车是节约公共资源而非占用公共资源，不应设置特许经营等违法收费。

　　3.然而，部分地方政府对共享单车收取城市道路占用费、占道经营费等，缺乏法律依据。

　　4.王静教授建议地方政府通过制度创新与技术赋能，提升共享出行安全、便利水平。

　　5.同时，引导企业负责、社会协同、公众参与的多元共治模式，解决共享单车停放等问题。

　　编者按：近年来，随着共享单车行业蓬勃发展，相关领域的市场准入壁垒问题频发，折射出不少地方政府对于共享单车的准入管理存在理解偏差，对于在共享单车准入环节设置特许经营、对共享单车企业收取城市道路占用费、占道经营费等各种费用的违法性缺乏充分认识。为回应社会关切，我们特请北京师范大学法学院王静教授撰写解读文章，为地方政府依法促进共享单车行业健康发展提供参考。

　　近年来共享单车作为一种便捷、环保的出行方式，在各大城市迅速普及，极大地方便了民众的日常出行。在此背景下，各地政府积极履行职责，秉承服务民生的宗旨，深入考虑共享单车如何更好满足民众出行需求，着力解决“最后一公里”交通难题。同时，高度重视维护交通秩序，通过规范停车区域、引导文明骑行等方式，努力营造有序、畅通的城市交通环境。这些努力促使各地政府探索出宝贵管理经验，为共享单车健康、可持续发展奠定了坚实基础。但是有些地方政府对相关法律法规的理解出现偏差，违规设置市场准入壁垒，违背了《行政许可法》有关规定、市场准入负面清单制度有关要求和建设全国统一大市场的中央部署精神。国家发展改革委前期通报的七批违背市场准入负面清单典型案例中有33个涉及共享单车领域，涉及违规增设准入条件、设置特许经营、收取道路占用费、占道经营费等，这些违法行为的存在对共享单车行业的健康发展和公众利益造成不利影响。本文对共享单车的市场准入所涉及的法律问题进行分析和解读，以期对地方治理的探索有所借鉴。

　　共享单车作为群众出行的重要方式，极大地方便了短途出行和公共交通接驳。然而，在一些城市，尤其是地铁站、车站等人流密集区域，由于车辆数量过多、停放空间不足，导致乱停乱放现象频发，不仅影响了行人通行ag真人国际中国官方网站，，还给城市管理带来了挑战。因此，对于共享单车与公共资源的关系出现了不同声音，有的认为共享单车是占用了公共资源，有的则认为是节约了公共资源。

　　过去，一些城市通过有桩、预付费的公共自行车为群众提供出行服务，消费者需要前往特定停车桩位寻找可用车辆，这不仅对停车地点有严格要求，借车流程也相对复杂。现在，共享单车通过网络支付、蓝牙连接、卫星导航等技术提供更为便利和舒适的出行服务，深受群众欢迎，已逐渐融入大众生活之中。以北京市为例，最新数据显示，全市共享单车骑行量已破10亿人次，日均骑行量300余万人次。共享单车已经成为多元化出行的重要组成部分，在更好满足公众出行需求、有效解决城市交通出行“最后一公里”问题、缓解城市交通拥堵、构建绿色出行体系等方面发挥了积极作用。

　　国家层面对共享单车的肯定和支持是明确的，2017年国家发展改革委等8部门的《关于促进分享经济发展的指导性意见》明确提出，分享经济（即共享经济）“有利于提高资源利用效率和经济发展质量”。共享单车是典型的共享经济，通过互联网平台进行资源的优化配置，实现共享单车更低成本、更高效率使用。交通运输部等10部门《关于鼓励和规范互联网租赁自行车发展的指导意见》也对这一点予以明确，“互联网租赁自行车（俗称‘共享单车’）是移动互联网和租赁自行车融合发展的新型服务模式，是分享经济的典型业态”。从以下三个具体方面来看，共享单车都是节约了公共资源，而不是占用或者浪费了公共资源。

　　第一，共享单车是资源集约利用的良好示范。用户可以通过互联网平台对共享单车进行租赁使用，每台车辆每天的使用效率大幅提高，一般区域能达到每日3—5次，热门区域达到5—8次，而用户不需要再购买自己的车辆。因此，共享单车实现了车辆所有权和使用权的有效分离，促进了社会资源最大化集约利用，符合绿色出行先进理念，为实现碳达峰碳中和作出积极贡献。

　　第二，共享单车很大程度上替代了过去的公共自行车，大大节省了公共财政支出。以往很多城市要耗费上百万甚至数千万元来提供和维护公共自行车。尽管共享单车的停放管理需要政府投入一定的资源和人力，但与以往为公共自行车所付出的庞大财政支出相比，这一投入仍然很低。对于人民群众而言，相较于共享单车的使用便利，免费的公共自行车“不香了”，在共享单车出现后，绝大多数地方都关闭了公共自行车业务，由此节省的财政支出正是节约公共资源的最佳印证。

　　第三，共享单车显著优化了交通出行效率，为城市交通注入新活力。对普通群众而言，中短距离尤其是3公里范围内的出行，骑行共享单车是既方便又实惠的交通方式。大数据显示，多数用户骑行距离较短，1公里以内占比高达40%至60%，1—3公里区间占比在30%至50%之间。共享电单车的覆盖范围则更大，骑行距离在3—8公里，适合中长距离出行。共享单车已然成为对公交、地铁等交通方式的有益补充。

　　实践中，有些地方对共享单车设置特许经营，通过招标、拍卖等形式确定特许经营者，缺乏法律依据。特许经营属于行政许可的特殊类型，采取这类行政许可，必须符合《行政许可法》关于行政许可设定的有关规定，即必须有法律、行政法规依据，暂无中央立法的，地方可以通过地方性法规设定行政许可，或者通过地方政府规章设定临时性许可。

　　国家发展改革委等部门出台《基础设施和公用事业特许经营管理办法》，对特许经营适用的领域、条件进行了明确规定。基础设施和公用事业特许经营的本质，是依照职责或资源占有情况，本应由政府向社会公众提供的公共产品或公共服务，如给排水、供热、供气、高速公路等，由于政府预算不足或者管理能力有限，引进企业与政府合作，投资建设运营此类项目，向公众收取保本微利的合理费用，通过拉长运营期，使企业能够收回成本并获得微小但稳定的盈利，政府得以履行职责且以较少的投入向公众提供公共产品或服务，社会公众得以通过缴纳低廉的价格获得较高质量的公共产品或服务，实现各方共赢的目的。因此，基础设施和公用事业特许经营通常具有规模大、周期长、投资高、具有一定的技术门槛、通常由于对用户规模和稳定性有需求因而多发生在自然垄断领域等特征。共享单车本身是一个开放市场，竞争充分，商业运营成熟，盈利规模可观，技术门槛低，项目内容主要是投资运营，并无建设阶段和到期移交环节，并不符合《基础设施和公用事业特许经营》对特许经营的特征界定。此外，有些地方指派特定企业在本地运营共享单车，如指定本地公交集团运营再转包给共享单车企业，也属于变相设置行政许可、违法限制市场准入。换言之，在法律、行政法规、地方性法规、地方政府规章没有明确将其设定为行政许可事项的情况下，任何经营主体均可自主进入市场并开展该商业活动。

　　如果有地方性法规或者地方政府规章对此类行政许可作出规定，地方政府则应通过竞争性方式选拔经营主体进入市场，但不能按照“价高者得”原则确定，更不能采取竞价拍卖形式，对该行政许可事项进行变相收费，这样做的结果只会推高市场运行成本，与企业争利，最后转嫁为民生负担。

　　有的地方政府认为共享单车在城市道路上运营，就想收取城市道路占用费，其实是对法律的错误理解。

　　根据《城市道路管理条例》第三十七条第一款规定，任何单位或个人占用或挖掘由市政工程行政主管部门管理的城市道路时，必须事先获得市政工程行政主管部门和公安交通管理部门的批准，并应按照规定交纳城市道路占用费或城市道路挖掘修复费。《城市道路占用挖掘收费管理办法》（建设部、财政部、国家物价局建城〔1993〕410号）第四条规定：“因特殊需要必须临时占用道路兴建各种建筑物、构筑物、基建施工、堆物堆料、停放车辆、搭建棚亭、摆设摊点、设置广告标志或其他临时占道的单位和个人，必须交纳占道费。因施工、抢修地下管线或其他情况需要挖掘道路的单位和个人，必须缴纳道路挖掘修复费。市政工程施工和养护维修作业、企业厂区内自用道路不属于本办法收费范围。”《财政部、国家发展改革委关于重新发布中央管理的住房城乡建设部门行政事业性收费项目的通知》（财税〔2015〕68号）也是针对上述收费的规定。因此，城市道路占用费的收取源于“占用或挖掘市政工程行政主管部门管理的城市道路”的行为，特指因特殊需求而进行的临时占道。共享单车的骑行与停放，与个体自行车或电动自行车的使用行为无异，属于对城市道路的合理使用，不属于现有规定中城市道路占用范畴之列。

　　地方政府对共享单车收取城市道路占用费的思想根源，是没有从大局上认识到共享单车对于便利人民群众出行、避免政府亲自下场提供相关服务的积极意义，只算了市容管理的小账，没有算民生服务的大账。按照市场规律，政府对企业的收费最终都会转嫁给消费者。地方政府如果能从便利民众出行、减轻民生负担的角度来思考问题，就不会千方百计甚至强立名目地向共享单车企业收取各种费用。

　　有的地方政府认为共享单车属于占道经营，因此应当收取占道经营费，这也是一种错误的理解和做法。

　　占道经营，一般意义上来讲是指流动设摊行为，即摊贩占用城市道路、广场、公园等公共空间，进行摆摊销售或者流动销售的行为。对流动设摊进行管理的法律依据主要有两个层次，行政法规层面是国务院出台的《无证无照经营查处办法》；地方性法规层面是地方关于市容环境卫生管理的规定，比如有地方性法规规定：任何单位和个人不得擅自占用城市道路、人行过街桥、人行地下过街通道及其他公共场所堆物堆料、摆摊设点，影响市容环境卫生。上述规定均未提及对共享单车收取占道经营费。

　　行政收费必须依法开展，地方政府没有法律、行政法规或地方性法规依据不得随意设定收费项目。当前各地关于占道经营及共享单车管理的规范性文件效力层级普遍较低，以此为依据收取占道经营费、公共资源占用费、垃圾清运费或者以“出租城市街面道路”为名收取租金等都属于违法行为。

　　共享单车用户在道路正常骑行、在指定区域停放，属于公共资源的合理使用，如果对共享单车开征道路占用费，那么企业拥有的机动车上街“跑业务”、物流公司车辆运输货物、快递小哥送快递、外卖小哥送外卖等行为是否也属于占道经营？是否也要收费？对于何为占道经营、是否收费，只能是由法律、行政法规或地方性法规作出规定，需要充分论证，不能仅靠有关部门拍脑袋决定，更不能针对共享单车企业搞选择性执法。

　　值得重视的是，地方政府对共享单车企业的收费行为，影响的不仅仅是被收费企业，而是对整个共享单车行业乃至广大消费者都会产生连锁反应。运营成本是企业维持共享单车正常运转的关键考量，政府对共享单车收费将抬高行业运行成本、推高租赁价格，最终将是消费者“默默扛下所有”。共享单车的受众主要是年轻人群和城市工薪阶层，民生无小事，对人民群众生产生活产生直接影响的收费行为，要于法有据，要慎之又慎。

　　共享单车是在互联网、大数据等新技术背景下成长起来的新业态，如何做到依法治理、科学管理，对地方政府的治理能力和水平提出了较大考验。地方政府可以通过制度创新与技术赋能，持续提升共享出行安全、便利水平，为城市绿色交通发展提供更智慧的解决方案。

　　首先，地方政府可以综合考虑居民出行需求、城市空间容量、经营主体服务能力和水平等当地实际情况，决定是否对共享单车实施总量控制。实行总量控制的，共享单车投放上限的设置依据应符合《行政许可法》规定的法律位阶要求，可以是地方性法规，也可以是地方政府规章。

　　其次，地方政府如果对共享单车实施数量管控，可以积极运用人工智能、大数据等技术手段提升共享单车运营监管的智慧化水平，依法依规对企业运营服务能力、实际运营状况等展开动态监测，依据监测结果对不同企业投放份额分配实施动态调整，避免形成少数特定企业长期垄断局面。

　　最后，对于共享单车停放问题，以及所伴随的骑行安全、电池安全等其他问题，地方政府都可以通过积极引导、企业负责、社会协同、公众参与的多元共治模式实现系统性解决。例如，可以在地铁站口、公交换乘车站、火车站、商业区等人流密集区域精准规划非机动车停车区域；通过地方立法、行政协议等多种手段，压实企业运维责任，要求企业达到共享单车安全质量标准、采用高精度卫星定位、电子围栏等技术更加精细化管理车辆、对停放失序现象快速响应及时清运等ag真人国际中国官方网站，。Ag真人国际，Ag真人国际，